傅蔚冈：哪些事城管不该去管？

傅蔚冈 上海金融与法律研究院研究员

虽然城管在现代城市中随处可见，但是城管的职能是什么？估计十有八九的人都回答不上来。但是从城管的表现来看，似乎什么事都能够管：市容、环境、卫生……无所不包。

从历史的角度来看，设立城管的目的，本身是为了解决多个政府部门职能交叉和责任不清的问题。因为现代城市中的很多问题，可能并不是某个部门的事务，而是涉及到诸多政府部门。以日常所见的“路边摊”为例，可能包含有工商的无证经营问题，也可能是属于有交通管理的占道经营问题，还有属于市容卫生的清洁卫生问题……如果任由多个单位进行行政处罚，可能会导致行政相对人“一事多罚”，从而违反现代法治的“一事不再罚”原则；同时，多个部门管理同样一件事，往往会产生“谁都管，但是谁都管不了”的现象。

或许是考虑到了这个尴尬，在1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》规定了一个相对集中的行政处罚权制度，该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。这意味着一个机构可以行使多个机构的权力，于是这就成为现在城管制度的法律依据。

有了这个法律依据，北京市宣武区于1997年5月23日率先在全国开展了“相对集中行政处罚权”的试点工作。此后，扬州、广州等地都向国务院申请开展城市管理综合执法试点工作，而各地都纷纷向国务院申请此项试点。1999年，国务院专门发文，要求“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”(《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号))。2002年8月22日，国务院下发《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，正式授权各省、自治区、直辖市人民政府自行决定开展相对集中行政处罚权工作。

时至今日，几乎每个县级政府都设有城管部门，虽然名称不一而足，如广东称之为“城市管理行政执法局”，北京称之为“城市管理综合行政执法局”，而武汉则是称之为“城市管理执法局”，但是其主要职责大同小异，就是将原先分散在工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生等部门的全部或者部分职能集中到城管部门，城管于是成为一个综合性的执法机构。

相对集中行使行政处罚权的实施，这是一个进步。从行政相对人的角度而言，在某种程度上减轻了行政相对人的负担：此前要被多家机构处罚的同一行为，现在只需要处罚一次；而从行政执法效果来论，则是权责更为明确，以往多个部门相互推诿的现象得到了大幅度的减少。

但是，随着城管的权限增加，城管固有的一些弊病也被随之放大。如果说此前的城管要求“相对集中行使行政权”是为了解决执法政出多门的混乱，那么现在相对集中的行政执法权在某种程度上已经威胁到了公民个人和其他组织的权利。以上海为例，上海城管已经聚合了“建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划”等行政管理部门的职权，成为包管一切的行政执法部门。当一个部门的权力过大时，公权往往就会自觉不自觉地进入传统上属于私人的领域，侵害私人权利。

比如说，小区邻里之间就某块绿地的使用发生纠纷，传统上是属于典型的私权纠纷——因为小区的公共绿地属于所有的业主共同享有。一旦发生此类纠纷，该如何解决？此前的办法是通过邻里之间的协调；如协调不成，则是向司法机构提起诉讼。但是现在的做法往往是，小区业主向城管投诉，借助城管解决邻里纠纷。由城管出面解决纠纷固然动作会更加迅速，但本质上是私权之间的冲突却借助公权来实现，将邻里之间本该有的温情给打破了，同时也有扩大矛盾之虞。而更重要的问题在于，城管有没有权力来介入私人之间的纠纷？就像公安局不能够介入普通的民事经济纠纷一样，城管介入小区内业主之间就绿地使用的纠纷是不是存在权力越界的嫌疑？

当然，城管可能会以小区内的绿地纠纷是属于“违反规划”的缘故来论证其介入的合理性，认为这不仅仅是私权的纠纷，同时是违反行政规划秩序的行为。但是，很多小区内业主之间的围栏纠纷，值得城管车马介入吗？而这，恰恰也与现代法治社会行政权执法的“比例原则”相违背。

对于此，广州市常务副市长苏泽群的一句话很有意思，他说，根据多年的实践经验，全面禁止流动摊贩是办不到的，“如果市民都愿意让小摊小贩摆卖，那城管就不要去管了，主人都说行了，仆人还说不行？”是的，主人之间的纠纷，仆人能不能不再随意介入？