城管与小商贩不是天然敌人

                              访北京城市管理综合执法局
                              
                              上世纪90年代，北京城市管理领域有10多支队伍，它们同时履行着各自领域里的执法权力，这种局面为城市管理工作带来诸多弊端：本部门既是制度的制定者、审批者又是执法者；各种名目的执法行为让社会和各类企业应接不暇；管理漏洞多，执法交叉现象严重，于是，就有了“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”的说法。
                              1997年，经国务院批准，北京市宣武区率先在全国开展了城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作，北京城管队伍由此逐渐形成。
                              在城市管理诸多方面，北京都具有极强的代表性，流动人口多，人口密度大，城市管理任务远比其它城市坚巨和复杂。而目前各界对于城管工作的各项关注和质疑，北京城管也一个不缺地面对着。
                              
                              北京市的城管体系是怎样形成的，主要职责是什么？
                              最开始从宣武区试点，后来扩展到城八区，再扩展到各远郊区县，目前已经在全市范围内形成了市、区、街（镇）城管队伍体系。城管部门没有审批权、收费权等权利，是一支专司行政处罚的队伍，主要承担着原先10多支队伍全部或部分的行政处罚权，具体说来，集中行使13个方面、300项行政处罚权和2项行政强制措施。
                              之前有城市管理监察办公室来负责全市城管工作的综合指导和协调，2003年成立了北京市城市管理综合执法局（以下称“城管局”）。
                              
                              根据2003年的《北京市人民政府机构改革方案》，城管局并不属于北京市46个工作部门之一。城管局的身份是什么？

                              城管局是北京市政管委会的部门管委机构，对外可以以自己的名义开展工作。我们和各区县城管队伍之间没有人财物关系，只是业务指导。

                              
                              据了解，全国各地城管的身份和职能各有不同？
                              目前国家层面上还没有与地方城管部门对接的机构。各地城管的职能与工作也不尽相同。由于对城管这一机构和职能缺乏更高层次的统一定位，一些城市的城管工作包罗万象，成了一个无所不能的部门，还有的地方干脆将城市中的各种执法难点都划归城管执行，也将所有社会矛盾全部集中在城管身上。
                              中国法学会行政法学会专门成立了城市管理专业执法委员会，对全国城市管理工作进行研究，但只是研究，和城管队伍之间没有业务指导关系。
                              
                              十多年来，城管主要做出了哪些成绩？
                              11年来，城管队员们共查处各类违法违章行为309万起，罚款3.3亿元，解决群众举报投诉60.8万件，2005至2007年，市民对城管执法工作的满意度达到了70分以上，接近比较满意的水平。
                              
                              今年，北京出现了几起城管遭暴力抗法事件，广州和南阳等地也出现类似事件。这些是否是城管工作中难以避免的？
                              实际上，在北京城管工作中，针对街头游商相关的执法只占日常工作量的20％，却造成社会上对城管人员90％的误解，这也是一线城管人员感到最委屈的地方。北京城管职能涉及市容环卫、施工现场等13个管理领域，其中很多都对经济社会发展和广大群众生活起到保障和服务作用。比如群众反映强烈的施工现场扰民、扬尘问题，包括对一些非法设置大型户外广告部门的处置，都是由城管部门来解决的。
                              城管工作处在社会矛盾排查第一线，都是关系广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。所指向的对象往往都是自然人，比如流动商贩，而他们往往是失业、失地的社会困难群体。对于他们来说，做一些小生意是为了谋生或养家糊口。当生存权受到威胁时，发生暴力抗法事件也就不难理解。
                              
                              公众对城管的误解大多集中在哪些方面？
                              目前主要集中在五个方面。一是认为城管的全部工作就是管小商小贩，并且与小商小贩是天然敌人；二是质疑城管队员的素质和人员；三是对冲突性事件表面的报道多，对社会转型期矛盾多发的深层次原因分析少，对城管工作促进经济社会发展的意义宣传少；四是认为城管执法无据，师出无名；五是认为城管权力无限，没有监督。
                              
                              关于上述的五个误解之一，城管队员的素质和人员构成，具体情况怎样？
                              北京城管队伍刚成立的时候，人员构成是比较复杂的，绝大多数来自北京原来十多支职能不一的执法队伍，素质也确实参差不齐，当时共有队员2700余人。但现在，全市城管执法队伍已有5000多人，比当初翻了1倍多，这支队伍的现状是：拥有大学本科以上学历的占90%以上，拥有博士、硕士学位的高学历人才也达到了一定比例，中共党员人数也占到了67.4%，可以说，执法人员的知识水平和能力素质已经发生了本质性的转变。
                              
                              经济学家厉以宁提倡“不要对小摊贩管得太紧，多雇人打扫卫生和引导交通就可以了。”根据北京的实际状况，这一建言是否能够解决问题？
                              理论上没有问题，但实际操作起来很难。城市空间和资源有限，通常无照商贩们愿意摆摊的地方，都是居民聚居区、十字路口等，大多是老百姓会反对、会投诉，也极易引起各类交通问题的地方，他们不愿意也不会到偏僻的地方摆摊。

                              而实际上，对无照商贩的宽松也侵害了正当摊贩的权益。以北京市南二环右安门为例，有正规的市场，但市场门口有许多无照商贩占道经营，已经摆到马路中间，以至于城管队员必须天天在那里盯着。其实，他们的行为对市场内交税、交卫生费的摊贩权益来说，是一种侵害。如果说无照商贩大多是外来人口，生活不容易，其实市场内的摊贩80%-90%也是外来人口，他们的权益谁去维护？此外，还有食品质量等问题存在。
                                 
                              如果城管工作很顺利，最理想的效果是否就是无摊城市？
                              无摊城市根本就不可能实现，就象我们希望社会上没有犯罪和交通事故一样，都是不可能的。
                              一个城市可不可以有摊贩，应该由广大市民来决定。日常工作中，市民的投诉和意见是我们重要的参考指标和判断标准。北京城市热线是统一的一个，我们有专人接听，然后把任务分到各城管大队，大队再到分队。每天我们接到热线1200-1300个，其中投诉无照商贩占道经营、阻碍交通、妨碍居民休息的，就占到三四百个。
                              举报需要查处，无照商贩也要生存，但是民生和城市环境也需要保障。我们参加凤凰卫视的《一虎一席谈》节目时，他们让城管和商贩面对面交流，当主持人问如果取消城管怎么样，连小商贩们也不同意。
                              
                              行政处罚权相对集中行使，让城管部门有了很大权力。对城管队员不作为、消极作为、滥作为等行为，有哪些责任追究机制？
                              我们不仅有一支管“城管”的队伍，事实上还管得很严。
                              首先，我们建立了《执法责任制》、《考核评议制》和《过错追究制》三位一体的内部监督考核评价体系，制定实施《执法人员“八不准”规定》、《执法人员行为规范》和《行业作风暂行规定》等规章制度，健全了规范执法行为的制度体系。同时，我们主动接受来自相关职能部门、监察部门、政风行风部门的监督。
                              其次，我们畅通外部监督渠道，建立了特约监督员、监督联络点、城管热线96310、网上举报评议、政风行风评议，社会调查机构测评的市、区（县）、街三级社会监督网络的外部社会监督评价格局。我们还定期对舆情进行分析，梳理问题，认真对待来自媒体的监督。
                              
                              城管专司行政处罚权，部分公众对城管所收罚款的资金去向会有质疑？
                              城管只有处罚权，被罚款人直接将罚款交至银行。过去10多年里，我们共罚款3.3亿元，折合每年3000万，但这些钱甚至不够发放城管人员的工资，更不用说其它费用。
                              而且，更重要的是，北京城管队伍从建立之初就是公务员，实行的是收支两条线，收入和罚款没有丝毫关系，任何大队和队员也都没有罚款指标。所以根本谈不上挪用罚款等问题。
                              
                              
                              链接：
                              北京市城管执法人员八不准规定
                              一、不准工作时间擅自脱岗。
                              二、不准非公务着制服出入经营性娱乐场所。
                              三、不准酒后驾驶机动车和酒后执法。
                              四、不准刁难、粗暴对待管理相对人。
                              五、不准索要收受管理相对人及其家属的财物。
                              六、不准庇护违法行为。
                              七、不准侵吞罚没钱物。
                              八、不准参与赌博活动。