党双忍：探索就业优先的“三农”治理机制

　　“三农”问题是21世纪初中国全面小康社会建设和全面现代化面临的一个紧迫问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的关键是农民收入问题。2004年中央一号文件（以下简称“一号文件”）抓住了这个关键。笔者认为，农民收入问题在本质上是农民就业问题。实行就业优先的政策，是我国在工业化、城市化快速推进时期农民增收的重要途径，也是加快治理“三农”问题的必然选择。
　　
　　一、要害是增加农民就业
　　
　　现阶段，农民收入存在两个问题：一是绝对量少。2003年全国农民人均纯收入2622元，不足市民人均可支配收入的1/3。如果把农民纯收入按月平均，每月不足220元。更为严重的是纯农业户每月人均纯收入不足100元，且约有一半是实物收入，平均每月的现金收入只有50元左右。纯种粮农户的收入更少。二是增长缓慢。20世纪90年代以来，农民收入的增长幅度一直只有GDP增幅和市民收入增幅的一半，城乡收入差距呈迅速扩大之势。农村人口占全国的60%，而农村收入只占国民收入的20%。在快速推进工业化、城市化进程中，农民相对贫困状况越来越严重的问题引起了全社会的高度关注。
　　
　　农民收入为什么会如此之低？其根本原因是：农民所支配的资源太少，就业极不充分。我国农民人均耕地仅为世界农村人均耕地的1/3。如果扣除世界农村人均耕地中的中国因素，中国农民人均耕地与其他国家的差距更大。由于人多地少，加上实行土地的家庭均包制，每个家庭拥有土地很少，不能满足劳动力“规模经济”要求。毫无疑义，农民劳作是勤奋的，但家庭拥有的小块土地，无法满足农民辛勤劳作的要求。农民只能有一小部分时间从事劳作（就业状态），大部分时间无事可做（失业状态）。与城市劳动力的“显型”失业不同，农村劳动力呈“隐蔽型失业”。也就是说，表面上农民有就业“岗位”，而实际上农民就业极不充分。农村劳动力很多，但能够劳动时间不多。农民有创造财富的强烈愿望，但缺少实现这种愿望的机会。农村人口占全国的60%，农业劳动力占全部劳动力的45%，农业创造的GDP只及全国的14%。改革开放以来，随着工业化、城市化进程加快，全国已经有1亿多农村劳动力走出农业，走出乡村，但目前仍有1.5-2亿富余劳动力，且每年还要新增600万劳动力。全国农村有3亿左右的剩余人口，每年还要新增1000万农村人口。过多的人口拥挤在农村，拥挤在土地，不仅导致劳动生产率极低，农民生活质量不高，而且造成土地资源掠夺性使用，生态环境严重破坏，国土可持续利用和经济社会可持续发展受到严重威胁。
　　
　　从农村劳动力就业与农民收入的关系上看，就业越充分则收入水平越高。有关调查资料显示，每亩粮食作物仅需要13个劳动工日，每亩蔬菜、水果约需要65-70个劳动工日，4头奶牛可使家庭兼业的两个劳动力满负荷工作，外出打工经商则可实现劳动力充分就业。这能够比较好的解释为什么外出打工经商的收入高于家庭经营奶牛的收入，家庭经营奶牛的收入高于家庭生产经营蔬菜、水果的收入，家庭生产经营蔬菜、水果的收入又高于生产经营粮食的收入。在家庭经营受土地规模约束条件下，上述就业与收入现象带有规律性。全国的贫困人口主要集中在就业极不充分的西部地区和粮食主产区。2002年西部贫困人口1742万，占全国农村贫困人口的61.8%；粮食主产区贫困人口1554万，占全国的55.1%。
　　
　　劳动创造财富。农民收入问题的症结在于农民就业不充分。治理“三农”问题，必须加快“三化”，实现农民充分就业。即推进产业化——通过调整土地、资本、技术要素配比，增加农民劳动时间；推进工业化——通过产业结构升级，吸收农业劳动力，减少农村劳动力；推进城市化——通过发挥产业与人口聚集效应，减少农村人口，减少农民。只有提高农民就业水平，解决了农民就业极不充分的问题，才能在根本上促进农民增收，促进农民现代化，才能最终彻底解决中国的“三农”问题。我认为，这也是“一号文件”治理“三农”问题的总思路。
　　
　　中国是世界上人口最多的国家，具有极其特殊的国情。中国资本资源(指国内投资额) 不足世界总量的4%，但劳动力却占世界总数的26.3%。对于经济增长来说，劳动力无疑是一种宝贵的资源。巨大的劳动力资源如能充分利用，可以化为生产物质财富的力量，否则就只是消耗物质财富的包袱。如果能够实现比较充分的就业，就会增加农民收入，形成新的需求，开拓国内市场。经济进一步持续高速发展，必须妥善解决就业问题。提高就业率不仅是治理“三农”问题，而且也是整个中国经济社会发展的一个优先指标。
　　
　　二、扩大劳动力自雇就业
　　
　　劳动力是一种特殊的经济资源。自然资源，如土地、矿藏等资源能够贮存和延时使用，现在不用将来仍然可以开发利用。而劳动力资源不同，它具有严格的时间含义，不能贮存和延时使用，过了一定年龄后就只能退出劳动。正是劳动力资源不可贮存和延时的特性，劳动力资源的浪费才是世间最大的浪费。劳动力又是一种特殊的经济要素。劳动力具有自我意识，具有主观能动性。劳动力是劳动者的劳动力，劳动者对劳动力拥有“产权”。在现代社会，除了劳动者本人，劳动力不属于其他任何人。由于劳动者对自己劳动力天然的信息优势和控制权优势，以何种方式使用劳动力“产权”是劳动者的天然权利。
　　
　　但劳动力必须与土地、资本品相结合，才能形成生产力，才能创造财富，才能产生收入。当劳动者拥有土地和资本品时，劳动者便利用自己所拥有的劳动力与土地、资本品相结合，从事市场所选择的生产经营活动，创造财富，增加收入。这是劳动力的自我雇佣，也就是劳动者的自雇就业。当一个家庭拥有土地、资本品，又具有劳动力，以家庭为单位开展生产经营活动，就是劳动力的家庭自雇就业。当劳动者仅仅拥有劳动力而没有开展生产经营活动所必须的土地、资本品时，劳动力无法自我雇佣。当家庭所拥有的土地、资本品不足以满足家庭劳动力就业所需要的数量时，就形成家庭内劳动力不充分就业的局面。后两种情况，都存在劳动力浪费问题，这时劳动者的劳动力要实现充分就业，就必须通过市场机制，寻找与他人的富余土地、资本品相结合的途径，从而不得不接受他人雇佣，也就是“资本雇佣劳动力”。自我雇佣和他人雇佣，是就业的两种形式，也是劳动力“产权”实现的两种形势。劳动力被他人雇佣是“打工”，是给别人“打工”，自我雇佣也是“打工”，是给自己“打工”。这两种“打工”，因雇佣关系不同，两者的激励机制、治理结构和产权实现形式不同。
　　
　　劳动力自雇就业，包括劳动者自雇就业和家庭自雇就业（个体经营和家庭经营）。在自雇就业中，所有者、经营者和劳动者三位一体。与劳动力被资本雇佣相比，自雇就业的治理成本较低，激励结构简单，产权回报直接。因此，自雇就业在农业和服务业中广泛存在。目前全国有一半以上的劳动力通过自雇实现就业。在农村，劳动力就业的主要形式是自雇就业。必须把扩大自雇就业和提高自雇就业水平，作为当前和今后一个时期解决我国就业问题的重要途径。
　　
　　农业是分散生产，是自然与经济再生产交织在一起的活动，需要劳动力与动植物生命进行即时“对话”。因此，农业是自雇就业的传统领域，也是优势领域。我国农业产业化水平低，在结构升级转化过程中仍具有一定就业岗位创造能力。农业新创造的就业岗位，绝大部分属于农民家庭，属于自雇就业。但受土地资源和家庭均包制的制度约束，农业就业增长的基本路径是发展劳动密集型生产，扩大劳动投入量，充分吸收利用“隐蔽失业”劳动力创造财富。我国农民具有辛勤劳作、勤劳致富的传统，投入更多的农业劳动量，农民都能够做得到。一般而言，种植园艺作物、蔬菜作物和从事畜牧养殖生产，要比种植小麦、玉米、油料等作物花费更多的劳动量。因此，园艺、蔬菜、畜牧是农业中的劳动密集产业。发展劳动密集性产业，既可较好地避开土地限制，发挥劳动力充足的优势，又可以利用作为粮食业“相邻产业”的技术、信息优势。发展劳动密集性产业需要实行布局区域化、生产专业化、经营产业化，以节约交易费用，提高劳动报酬率。另外，从人口迁移动力机制看，农民从乡村向城市迁徙，必须获得迁徙能量，有能力支付必要的迁徙成本。迁徙所需能量决定于迁徙者所拥有的经济社会资源，包括物质资本、人力资本、社会资本（社会关系和迁徙路径）等。不能简单地认为放开户籍，农民就可以顺利进城。只有那些有足够能量贮备的农民，才能实施迁徙行动。而获得迁徙能量，无论是物质资本，人力资本，还是社会资本，都要有一定投资能力。对于家底还不够厚实的农民来说，必须得从农业产业做起，不断积累财富，贮存能量。因此，必须把加快农业产业化，扩大农业就业作为治理“三农”问题的政策起点。
　　
　　服务业需要灵活、多样的经营形式，因而成为自雇就业的又一主要领域。在农村，为农业生产和农民生活服务的自雇就业在进一步发展之中。在城市，进城打工经商的农民中相当大一部分也是自雇就业，他们以个体经营或者家庭经营的形式，从事餐饮、洗浴、保姆、家政、日用品营销等服务事业。随着快速推进工业化、城市化进程，自雇就业还有比较大的发展空间。
　　
　　三、加快劳动力市场化转移
　　
　　自雇就业一般适宜于生产分散、经营灵活，自雇劳动力能够驾御的“小资本产业”。也就是说，自雇就业具有很大的局限性。随着大工业、大服务业的发展，一般劳动者的资本能力会显得不足，难以满足劳动者不断扩张其劳动力“产权”要求。因此，会有更多劳动者的劳动力寻求与他人的富余资本结合，被资本所雇佣。劳动者的劳动力变为商品，通过市场交易实现就业，是加快工业化、城市化进程的必然要求，也是加快农村富余劳动力转移的必由之路。正因为如此，农民家庭经营收入在农民人均纯收入的比重越来越小，劳务收入的比重越来越大。
　　
　　工业化、城市化过程中创造出大量就业岗位。改革开放以来，我国创造了3.5亿个就业岗位，其中83%为非农就业岗位，已经使1.4亿农业劳动力转移到非农产业就业。我国GDP年均增长率为9%，其中劳动力从农业转向非农产业贡献占21%。新增就业岗位大部分在城市、在东部沿海地区。转移出的劳动力中60%进入城市，转移出省的劳动力中84%进入东部，转移至中部和西部的各占8%。以转移出县流动就业看，中西部省区跨地区流动就业人数超过当地新增就业人数。世界发展一般规律是工业制造业在GDP中的比重达到40%左右时，劳动力转移程度达到50%的水平。现在我国工业在GDP的比重达到50%，而劳动力转移只有30%强。21世纪初，我国农村劳动力处于新的供给高峰，每年新增劳动力600万，再加上转移富余劳动力，即使保持每年转移800万个的速度，劳动力就业压力仍然很大。人均GDP达到1000美元左右时，是劳动力结构变化加快的拐点，我国目前正处在这一拐点。必须顺应世界经济社会发展规律，不失时机地把农村富余劳动力转移到非农产业。这是党的十六大和中央“一号文件”确定的促进农民增收的重要途径，也是我国统筹城乡，统筹经济社会发展做出的重大战略选择。
　　
　　就业是派生需求。不同经济结构的就业需求不同。一般认为，保证一定的经济增长速度，就业增长就有保障。固然，经济增长是就业增长的前提和必要条件，但不是充分条件。一定的经济增长速度常常并不导致就业的同步增长。就业弹性是衡量经济增长对就业拉动效果的重要参数。目前，我国总体就业弹性为0.1（即GDP增长1个百分点带动0.1个百分点的就业增长），而发展中国家平均就业弹性为0.3-0.4。80年代我国经济增长的就业拉动大，90年代比80年代降低了2/3。这种状况与实现充分就业的要求形成巨大反差，必须采取措施予以扭转。
　　
　　加快农村劳动力市场化转移，必须在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上进行适当的调整。首先要大力发展中小企业，发展中小企业集中在劳动密集型产业，对就业拉动效果最好，单位投资吸纳劳动力和单位投资新增劳动力高出国有企业一倍以上。要进一步激活民间投资，加快发展中小企业。发展服务业是促进就业的又一重要途径。要打破行业垄断、部门垄断和地区垄断，打击各种不公平竞争和恶意竞争，形成公平统一的市场环境。要促进社区就业，对社区服务企业给予就业补贴，对公益性服务实行政府购买的方式，或者设立社区建设专项资金，进行扩大就业岗位的基础投资。打破劳动力市场“双重二元结构”格局，建立城乡统一的劳动力市场，彻底消除就业歧视。要加快社会保障社会化，解除进城农民后顾之忧。此外，在大量投资农村基础设施建设，可以为农民创造大量就业岗位，有利于农民增收，有利于提高农民生活质量，有利于缩小城乡差距。总之，通过经济发展，结构调整，增加就业，促进增收的空间很大。

　　从总体上看，21世纪初期是我国打造“世界工厂”和制造“世界城市”的重要历史时期，在这一时期将创造出大量就业岗位，为农村劳动力的市场化转移创造条件。今后一个时期，全国城镇每年新增就业岗位800-1000万个，其中相当一部分需要农民通过市场竞争进入岗位。大量农村富余劳动力，不仅要离开农业，也要离开家庭，离开农村，走出农业，走出家庭，走出西部，走向东部，走向工业，走向城市。中西部地区经济社会发展创造就业岗位能力严重不足，必须在经济社会快速发展的沿海地带和城市化地区寻找就业岗位，把加快劳动力转移和人口输出作为农民增收和农村小康的重要战略任务。
　　
　　四、增强农民就业能力
　　
　　中国就业压力来自三个方面：（1）1.5-2亿农村富余劳动力需要向城镇转移；（2）3000万人国有和城镇集体企业富余人员需要新的就业岗位；（3）农村和城市每年新增劳动力1200万人。就是说，全国每年需要新增就业岗位2000多万个，而实际能够创造的就业岗位800-1000万。从这两个数字可以看出未来10-20年我国就业市场竞争的激烈程度。可以说，中国最短缺的是就业岗位。　　富余的劳动力要竞争最短缺的就业岗位，农民工的景况可想而知！
　　
　　加强专业技能培训是提高农民就业能力的关键。根据有关资料，目前进城打工农民中初中及以下文化程度的约占70%，高中文化程度约占15%，接受过技能培训的不到25%，达到专业技能资格等级的不到20%。农民职业技能不高，难以适应劳动力市场要求，低端劳动力市场就业竞争异常激烈，而高端劳动力市场中高级技工严重短缺。在不少劳动力输出地，因为找不到能够满足需求方技能要求的劳动力，而不得不放弃劳动力订单。随着经济水平逐步发展，劳动力市场供给与需求的结构性矛盾会越来越突出，缺乏技能的劳动力就业越来越困难。适应劳动力市场需求变化，调整劳动力供给结构已经成为一项十分紧迫的任务。加强对农民的职业技术培训，是增加农村劳动力市场化转移的必由之路。要支持职业中学、成人培训学校、技工学校，改善办学条件，转化办学机制，实现招生、培训、就业输送有机衔接，招生、培训、就业输送有机结合，发展“订单培训”，提高技能培训后的就业率。要逐步培育和建设一批综合实力的农民就业服务基地和名牌培训机构。应该看到，培训是一个投资过程。农民，尤其是贫困农民能够用于培训的资金是非常有限。各级政府应当增加农民技能培训方面的投资，设立农民培训专项资金，重点用于添置的教学设备，改造、建设实习场所，加强职业技术培训学校的师资队伍建设。扶贫资金要更多地用于就业技能培训，采取向贫困农民发放就业“培训券”等形式，增加贫困农民的就业能力，通过增加贫困家庭劳动力就业带动贫困地区的移民搬迁。
　　
　　加快建设农民进城打工的“绿色通道”。象建立农产品流通“绿色通道”一样，要以提高农村富余劳动力转移效率为目标，以统筹城乡就业市场、平等就业权利为内容，建立农民进城打工的“绿色通道”。农民进城打工的“绿色通道”具体政策内涵，需要在深入调查研究的基础上合理确定。（1）废除城市劳动用工对农民的一切歧视性规定，降低农民进城门槛。取消对农民进城打工就业的职业工种限制，严格清理限制农民进城打工就业的规定，取消专为进城农民设置的登记项目，实行暂住证“一证”管理。对进城农民和城镇居民应一视同仁。在办理农民进城打工就业和企业用工的手续时，除按照国务院有关规定收取的证书工本费外，不得收取其他费用。严禁设立针对进城农民的行政事业性收费项目。防止变换手法向进城民工乱收费。（2）依法维护农民工的劳动力“产权”。劳动力是劳动者的“财产”，劳动者的劳动力“产权”受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。用人单位必须依法与农民工签订劳动合同，劳动合同履行期间，农民工享有《劳动法》规定的各项权利。解除劳动合同，用人单位应当依法支付经济补偿金。用人单位不得以任何名目拖欠和克扣农民工工资。建立农民工工资支付监控制度。加大对农民工劳动合同的监督检查力度，及时受理劳动合同纠纷。严厉打击恶意拖欠、克扣农民工工资的违法行为。依托劳动保障监察执法系统、法律援助系统、劳动争议仲裁系统，增加投入，改善条件，扩大职权。（3）保障进城农民子女接受义务教育的权利。输入地政府应安排专门经费，用于进城农民子女就学。采取多种形式，接收进城农民子女在全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。加强对社会力量兴办的进城农民子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患。（4）加强农民就业信息服务。依托劳动力市场信息网络系统，采取政府引导和市场推动相结合的办法，完善进城农民跨区域就业信息服务系统。使整个服务网络延伸到职业培训机构。进城农民维权机构借助信息网络系统，实现进城农民与职业培训机构、用工企业、进城农民维权机构的沟通。同时，要注意挖掘和利用在外工作人员社会网络资源，充分发挥其在就业信息搜寻、迁徙路径选择、劳动力产权维护等方面的作用。
　　
　　五、推进农民向市民跃迁
　　
　　工业化引发的是劳动力产业转移，城市化则是城乡人口分布的变化。
　　
　　我国现代化过程中存在一个突出问题——接收农村劳动力，不吸收农村人口。劳动人口奔向城市，消费人口滞留农村。这是导致“三农”问题恶化的重要原因，也是“城市短缺”的根源。2003年我国城市化率为40.5%，但比世界平均水平低近10个百分点，比同等工业化程度国家低20个百分点。我国经济已超过经济发达国家基本实现工业化的水平，但城市化率只相当英国1850年（37%），北美1910年（41%），日本1950年（38%）。今后一个时期，我国城市化率必须每年提高1个百分点以上，也就是把1300万左右的农村人口搬进城市，相当于年产一个超级城市，才能逐步缓解经济社会、城乡和区域发展中面临的诸多突出矛盾。
　　
　　推动农民向市民跃迁，是提高经济效率的需要，也是人类社会发展的大趋势。人类有两大地理空间现象值得高度重视，一个是人类经济和社会活动重心由山区向平原迁徙，进而沿河、沿江转移，再向沿海集中，走向海洋时代；再一个就是从乡土经济走向城市经济，从农民（传统）社会走向市民（现代）社会，最终实现城市化。从一定程度上说，现代化过程是由工业化推动的城市化过程，是沿海经济和城市经济迅猛崛起的过程。有研究资料表明，未来全球70%以上的人口将居住在沿海城市。从离散使用地理空间的低效率经济社会活动逐步跃迁到集中使用地理空间的高效率活动，是人类地理空间运动的基本规律。假设其他经济特征不变，经济要素的空间分布影响经济效率。地理空间的经济价值取决于交易的密集程度。空间内集中生产、集中消费，进行高密集度交易，有利于建设基础设施，摊消公共产品，降低交易成本，提高经济效率。在高效地理空间，可大量扩展就业和财富增长机会。城市经济和沿海经济崛起的“秘密”在于其拥有高效地理空间。这种经济空间结构，超越行政区划，甚至跨越国界进行资源、产业整合和分工。改革开放前哨的深圳市，在短短20年内，用内地一个县的地理空间，即形成一个中等省的财富规模，吸纳700多万人口。香港的地理空间效率更高，单位空间吸纳人口更多。面对日益加深的全球化，我国沿海、沿江、沿河地带的城市不断升值，地缘优势增强，国际竞争力提升。沿海、沿江、沿河地带和中心城市、区域性城市呈现迅猛崛起的态势。我国是一个人均土地资源短缺的国家，以沿海地带和中心城市为龙头，发展高效地理空间，是未来中国发展的的必由之路。治理“三农”问题，必须从地理空间上减少农村，增加城市；减少农民，增加市民；减少内地人口，增加沿海人口。内陆省份要面向经济全球化、国际化，主动参与高效地理空间开发，加快劳动力转移和人口迁徙。
　　
　　城市化是人类社会发展的共同规律。诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨预言：21世纪对全人类最具影响的有两件事，一个是美国的新技术革命，一个是中国的城市化。有人测算，21世纪初期的30年，中国将把5亿农村人口搬进城市，这是人类历史上最壮观、最伟大、最令人激动的社会变迁。只有使更多的农民能够顺利实现地理跃迁和社会跃迁，使市民成为中国人口主体，中国的全面小康，中国的现代化才有希望。可以说，中国正面临“千年未有之变局”。这也是加快治理“三农”问题的一次重要战略机遇。
　　
　　顺应农民向市民跃迁的历史大趋势，必须消除“体制和政策障碍”。应该看到，已经有大批农民常年在城市打工经商，但他们只能登记为农业户口，或者城市暂住人口，只要户口管理适当调整，他们立即可以登记为正式的城市户口。还有一些农民因为城乡分割的户口制度而被阻挡在向城市迁徙、向东部迁徙的路上，无法实现进城打工或者成为市民的愿望，无法分享工业化和城市化进城加快的成果。因此，要加快改革户口管理制度，降低农民迁徙的制度成本。户籍制度是造成城乡二元治理结构带有根本性的制度安排，必须以增强人口市场流动性为目标，寻找改革突破口，推动改革向纵深发展。要下决心废除户籍行政审批制，逐步建立“先迁移后登记”的户口管理制度。如果考虑到城市居民享受的社会保障等方面的优惠短时间难以取消，可以考虑作为一种阶段性过度措施，在非农业户口和农业户口之间，设立第三种户口——进城农民户口（或者叫“绿色居民户口”）。进城农民户口，应当包括进城农民工及其直接供养人口。当然，对进城农民户口享有的权利和义务要进行具体界定。待条件成熟后，使三种户口归并，实现城乡一体化的户口管理体制。总之。要通过制度创新，增加农民进城打工、落户的机会，加快农村人口从山区向平原，从内地向沿海，从农村向城市迁徙，促进经济发展和社会变迁，使农村人口融入经济社会主流进程，平等分享现代文明。
 
      作者：宝鸡市人民政府 党双忍